上海福喜食品有限公司(以下简称福喜公司)的过期肉事件风波还未平息，深圳沃尔玛又被曝出用过期肉制作熟食、生虫大米制作快餐等黑幕。

　　一波未平一波又起的食品安全事件，不断冲击着人们对于食品安全忧虑的底线。

　　在这样的背景下，国家食品药品监管总局在8月6日发布的《食品召回和停止经营监督管理办法(征求意见稿)》(以下简称意见稿)格外引人关注。

　　“从食品召回的这一定义来看，其中拟定的‘不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的食品’这一标准仍然不够精确，不利于监管者参照执法和生产者参照执行。”中国政法大学社会法研究所所长赵红梅教授在接受法治周末记者采访时表示。

　　中国人民大学法学院刘俊海教授在接受法治周末记者采访时建议，意见稿还可以在三方面进行完善：进一步细化企业主动召回的程序；强化行政机关责令召回的程序性规定；加强消费者组织在启动召回程序当中的话语权。

　　“这次推出的意见稿是加强监管的重要措施，相信该办法对于提高我国食品安全水平会有很大帮助。食品安全的监管仍然要从治标走向治本，要对生产源头、安全标准等方面进行严格监管。”中国社科院编审邢东田对记者如是说。

　　“福喜事件”或成里程碑

　　8月3日，上海市副市长、市公安局局长白少康透露，引发国内外广泛关注的上海“福喜事件”，目前已经有6名高管被刑拘。

　　作为上游供应商，福喜公司为包括肯德基、麦当劳、必胜客等国内绝大多数知名洋快餐提供鸡腿、汉堡包、披萨和蔬菜产品。7月20日上海东方卫视调查披露，福喜公司大量采用过期变质肉类原料。消息一出，舆论哗然，包括麦当劳、百胜集团、汉堡王等公司在内的下游公司纷纷发表“断绝关系”的声明。

　　7月26日，上海食药监部门公布了对福喜公司新查实的违法行为。福喜公司所属的美国福喜集团随即发表新的回应，称为配合政府机关进行的调查，宣布从美国当地时间7月26日起，必须从市场中收回由上海福喜所生产的所有产品。

　　值得一提的是，在此之前，我国早已有关于食品召回方面的规定。

　　2007年7月，国家质检总局通过《食品召回管理规定》，2011年质检总局又就修订的《食品召回管理规定》征求意见稿征集民意。

　　“上海福喜事件再次表明，我们在食品安全监管和食品召回制度上仍然存在漏洞。过期食品和问题食品一旦流入市场，只要这一问题经过消费者投诉和内部的检验监督被发现，企业就应当主动召回。但是，这个召回制度，在福喜事件中就如同一纸空文。”刘俊海在接受法治周末记者采访时表示。

　　在上海福喜事件的背景下，意见稿中规定的“严重召回”与“一般召回”，也被赋予了更大的期待。

　　意见稿根据食品安全风险的严重和紧急程度，将食品召回分为“紧急召回”与“一般召回”。其中规定，对于“紧急召回”，食品生产者应当在知悉相关风险后24小时内向所在地县级食品药品监督管理部门提交书面召回计划，同时立即实施召回。

　　刘俊海认为，此次意见稿的出台，或会成为福喜事件出现之后被催生出来的一个加强食品安全监管的有力武器，“如果能够因此完善食品召回制度，福喜事件就能成为食品安全由乱向治、由企业唯利是图走向诚信经营的重要里程碑”。

　　先前的召回规定效果不佳

　　“为强化食品生产经营者主体责任，规范食品召回、食品停止经营和退市食品处置行为，严格食品安全监督管理，保障公众身体健康和生命安全。”这是国家食品药品监管总局在起草该意见稿时的表述。

　　媒体曝光——政府查处——追究责任人刑事责任，从2008年的三聚氰胺到现在的过期肉，每一起重大食品安全事件，几乎都有着这样的模式。但在这几年的时间里，召回制度在一系列重大食品安全事故中的作用却极为有限。

　　刘俊海在接受法治周末记者采访时表示，过去的召回制度之所以没有被激活，一个很重要的原因就是广大消费者和消费者组织没有话语权。

　　“食品如果出现问题，企业不主动召回，政府不强制召回，消费者就毫无办法。总结过去的教训与消费者维权的成功经验，我认为应当进一步激活消费者组织和社会公众在食品召回程序中的积极作用。”刘俊海说。

　　刘俊海对法治周末记者表示，如果消费者组织和消费者有证据证明企业生产或经营了不安全的食品，而企业仍然无故不予理睬并且继续非法经营的，消费者可以适用惩罚性赔偿请求权。“企业明知生产的产品不安全，消费者要求召回，企业仍未履行，这就存在欺诈的行为。”

　　消费者权益保护法第五十五条第二款规定，经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。

　　“食品安全牵涉方方面面，方案的修订不能仅依靠某些部门及相关技术专家，不宜只听一方面的汇报。应广开言路，组织社会科学与自然科学工作者、消费者代表等方面的人士，共同研究探讨。”邢东田在接受法治周末记者采访时说。

　　赵红梅对法治周末记者强调了公益诉讼的重要性，“食品安全关乎到民众的切身利益，通过消费者权益保护法中规定的公益诉讼来启动食品召回机制，也是一种比较理想的形式”。

　　消费者权益保护法第四十七条规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。

　　完善食品安全法更重要

　　今年6月23日，食品安全法修订草案提交十二届全国人大常委会第九次会议审议。该修订草案的第七十五条规定：“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。”

　　“此次意见稿的相关规定，需要建立在层级更高的食品安全法的完善基础之上。具体的实施规定都要依据食品安全法。所以我认为，对食品安全法作进一步的推敲更为重要。”赵红梅在接受法治周末记者采访时表示。

　　刘俊海对法治周末记者表示，此次的意见稿是对于食品安全法中有关食品召回制度的进一步细化。“除了要体现食品安全法的思想和制度设计，更要体现消费者权益保护法的先进理念和先进的制度创新。”刘俊海向记者强调。

　　刘俊海认为，按照2013年10月25日修订的消费者权益保护法的规定，召回制度与赔偿制度是并行不悖的。

　　新消法第十九条规定，经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。采取召回措施的，经营者应当承担消费者因商品被召回所支出的必要费用。

　　召回制度仍需细化

　　在赵红梅看来，意见稿中规定的召回标准仍然太过宽泛，不利于企业和监管部门操作。

　　“如果标准过于宽泛，食品生产者容易产生疲态，不会重视产品召回。如果行政部门偶尔作出食品召回的规定，生产者又会觉得这是选择性执法。”赵红梅对记者说。

　　赵红梅认为，标准越精准，指向性就越强，企业和行政监管部门就越好操作。只要触及红线，生产者就必须召回问题食品。

　　“没有对一些情况进行细化，也是过去的食品召回管理规定效果不佳的重要原因。”刘俊海对法治周末记者说。

　　刘俊海建议，进一步建立、健全问题食品召回制度，既要发挥企业的主动召回作用，强化企业对消费者的社会责任，还要进一步细化企业主动召回的程序，同时要强化行政机关责令召回的程序性规定，规定有关主管机关拒绝和怠于强制召回的时候，依法应当承担的行政法律责任，包括有关政府主管机关工作人员的行政处分。

　　赵红梅对法治周末记者表示，食品召回应当是非常规状态下的一种方法，要保证食品安全，还要配套实施其他制度，尤其是执行效果的保证。

　　“应该把法律规定的内容真正落实，在这个前提下再实行食品召回制度，把它作为个别的不符合食品安全标准的一个补救措施。”赵红梅说。

　　邢东田在接受法治周末记者采访时表示，相比召回制度，食品的监管工作更重要。

　　“食品安全监管应重心前移。由终端商品的检测向生产过程的监管转移，如农产品由重点检测农药残留，转向控制农业生产者使用的农药品种，大力推广天然农药，减少化学物质的环境释放，从源头上保证食品安全。”邢东田在接受记者采访时建议。

链接：国外的食品召回制度　法治周末见习记者 蒲晓磊整理

　　鉴于食品召回制度在保护消费者健康方面的重要作用，欧盟、加拿大、澳大利亚、日本、我国香港等发达国家和地区也纷纷建立了食品召回制度。

　　1.美国

　　美国食品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局(FSIS)、食品和药品管理局(FDA)。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。

　　美国食品召回的分级：FSIS和FDA对缺陷食品可能引起的损害进行分级并以此作为依据确定食品召回的级别。美国的食品召回有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。食品召回级别不同，召回的规模、范围也不一样。召回可以在批发层、用户层(学校、医院、宾馆和饭店)、零售层，也可能在消费者层。

　　美国食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是FSIS或FDA要求企业召回食品。无论哪种情况，召回都是在FSIS或FDA的监督下进行的。美国的食品召回遵循着严格的法律程序，其主要步骤包括企业报告、FSIS或FDA评估报告、制定召回计划、实施召回计划。企业制定的缺陷食品召回计划经FSIS或FDA认可后即可实施。

　　企业自身发现食品存在潜在风险，且还没有造成严重危害，如果主动向FSIS或FDA提出报告，愿意召回缺陷食品并制定出切实有效的召回计划，FSIS或FDA将简化召回程序，不作缺陷食品的危害评估报告，也不再发布召回新闻稿。只要企业与FSIS和FDA合作，采取有利于大众的措施，降低危害风险，FSIS或FDA不一定要对企业进行社会曝光。

　　2.德国

　　在德国，食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了“食品召回委员会”，专门负责问题食品召回事宜。

　　德国的食品召回制度分为三个等级，其中“重级”主要针对可能导致难以治疗甚至致死的健康损伤的产品，“中级”主要针对可能对健康产生暂时影响的产品，“轻级”则主要针对不会产生健康威胁、但内容与说明书不符的产品。

　　德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立的“食品召回委员会”负责召回的监督实施。通常先由食品出了问题的企业在24小时内向委员会提交报告，委员会对其给出评估报告，并正式开始实施召回计划。

　　3.加拿大

　　加拿大每年要发布约350个食品召回令，其食品召回程序有着较为严密的流程，主要分为触发、调查、决策、响应和跟进五个环节，其涉及的政府部门和企业各司其职，有效保障了加拿大的食品安全。

　　如果确需召回，则会根据风险级别确定召回级别。加拿大的食品召回通常分为三级。一级是指消费或接触一种食品可能导致严重或威胁生命的不良健康后果，或食源性疫情爆发的可能性很高；二级是指消费或接触一种食品可能导致暂时或不威胁生命的不良健康后果；三级是指消费或接触一种食品可能不会产生任何不良健康后果。

　　此外加拿大较为严格完备的法律法规为召回提供了制度保障。

　　首先，所有在加拿大销售的食品都必须符合《食品和药物法》和《消费者包装和标签法》以及相关条例的规定。政府对食品的进口、携带入境以及家庭食品企业的相关要求都有具体规定。食品制造商、进口商、分销商、零售商都必须遵守这些法律和规定。

　　其次，加拿大卫生部负责制定有关在销售食品安全和营养治疗方面的政策和标准。食品检验局则负责卫生部制定的这些政策和标准的执行以及食品召回的实施。

　　在加拿大，违反召回令被视为有罪，可判处5万加元以下的罚金及6个月以下的监禁。

　　4.日本

　　日本食品监管非常重视企业的召回责任，因此消费者可以看到日本报纸上经常有主动召回食品的广告。

　　日本目前没有专门食品召回制度，现阶段的食品召回是日本产品召回制度的一部分，针对违反《食品卫生法》的食品进行召回。

　　召回类型分为强制召回和自愿召回，召回方式为公开召回和非公开召回，召回食品按照品质、妨碍正当销售等标准分为三类。

　　基于完备的食品安全监督体制，日本建立了完善的食品生产、经营记录制度，保证了从食品生产到销售的每一个环节都可以相互追查。

　　5.英国

　　英国是较早重视食品安全并制定相关法律的国家之一，其体系完善，法律责任严格，监管职责明确，措施具体，形成了立法与监管齐下的管理体系。

　　比如，英国从1984年开始分别制定了《食品法》《食品安全法》《食品标准法》和《食品卫生法》等，同时还出台许多专门规定，如《甜品规定》《食品标签规定》《肉类制品规定》《饲料卫生规定》和《食品添加剂规定》等。这些法律法规涵盖所有食品类别，涉及从农田到餐桌整条食物链的各个环节。

　　在英国食品安全监管方面，一个重要特征是执行食品追溯和召回制度。

　　食品追溯制度是为了实现对食品从农田到餐桌整个过程的有效控制、保证食品质量安全而实施的对食品质量的全程监控制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品，同时将有关资料送交国家卫生部，以便在全国范围内统筹安排工作，控制事态，最大限度地保护消费者权益。